להלן סקירה תמציתית לפסק הדין שבנדון, בנושא המשקל שבית המשפט נותן לפרשנות הממונה לחוזריו.
תמצית מנהלים
עמדתו הפרשנית של מאסדר ביחס להוראותיו לא תתקבל על ידי בית המשפט באופן גורף, אלא בכפוף לשיקולים שלהלן:
א. האם הפרשנות המוצעת מטעם המאסדר תואמת את כללי הפרשנות המקובלים, כפי שנקבעו בפסיקה;
ב. האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר טכנית ומקצועית שאז יתרון המומחיות שלו עשוי לבוא לידי ביטוי, או שמא מדובר בעמדה נורמטיבית, שאז המומחיות נתונה לבימ"ש כפרשן המוסמך.
ג. האם המאסדר ניסח בעצמו את ההנחיות, או שמדובר בהנחיות ישנות שהוא רק מביע את עמדתו לגביהן כפרשן חיצוני.
ד. האם המאסדר הביא לידי ביטוי את מומחיותו בעמדה הפרשנית. דהיינו יש לבחון האם המומחיות של המאסדר אכן נדרשה בפועל לצורך גיבוש העמדה הפרשנית ביחס להנחיות הנדונות;
ה. האם יש חשש שהמאסדר נגוע בכשל רגולטורי (רגולציה מעוצבת באופן שמיטיב עם הגורמים המפוקחים, על חשבון טובת הציבור). במסגרת זו יש לבחון האם מדובר בשוק שהוכר בפסיקה ככזה שעלולה להתעורר בו בעיית "השבי הרגולטורי" (ראו בהרחבה להלן);
ו. האם יש פערי כוחות ניכרים בין הצדדים המעורבים;
ז. האם יש חשש מפני התחשבות בשיקולי שמירת מוניטין ושמירת יציבות השוק המפוקח;
ח. האם יש חשש לתופעת "הדלת המסתובבת" (ראו בהרחבה להלן);
ט. האם המאסדר קיים היוועצות, או האם הוא הקנה זכות שימוע לצדדים לפני שנוסחה עמדתו הפרשנית, באופן שעשוי להפחית את החשש מכשל רגולטורי;
י. האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר מעמיקה, מנומקת ורחבת היקף;
יא. האם יש שני מאסדרים לאותו תחום שהציגו עמדות פרשניות נוגדות;
יב. האם המקרה נופל לגדר מקרים בהם עמדת המאסדר נובעת משיקולים שאינם ענייניים, או מניגוד עניינים, שאז תידחה עמדתו הפרשנית.
סקירה מורחבת
הרקע העובדתי:
העותרים הגישו בקשה לאישור תובענה ייצוגית לבית המשפט המחוזי, בטענה כי חברות הביטוח גבו תוספת המכונה "תת שנתיות" (תוספת בשיעור של 4% / 6% לתשלום), בגין פריסה של דמי הפוליסה (מעין ריבית שאמורה לשקף את פריסת התשלומים של הפרמיה – לתשלומים חודשיים), זאת בניגוד לקבוע בחוזרי אגף שוק ההון, שקבעו תנאים לגביית "תת שנתיות".
חברות הביטוח דחו את טענות העותרים, ובין היתר טענו שהחוזרים אינם אוסרים על גביית "תת שנתיות" בגין הביטוחים נשוא התביעה.
לבקשת בית המשפט המחוזי, הממונה הגיש את עמדתו ביחס למספר סוגיות שבהן נדרשה התייחסותו, ובין הבהיר הממונה בעמדתו, כי ניתן לפרש את החוזרים ככאלה שאינם שוללים גבייה של "תת שנתיות" כפי שבוצע על ידי חברות הביטוח, דהיינו קיבל את עמדת חברות הביטוח.
בית המשפט המחוזי קבע כי אמנם יש לתת לפרשנות הממונה לחוזרים משקל מסוים, אך בית המשפט הוא זה שאמון בסופו של דבר על פרשנותם של החוזרים. ולכן בית המשפט דחה את פרשנות הממונה וקיבל את בקשת האישור לתובענה ייצוגית ביחס למרבית העילות.
על החלטת בית המשפט המחוזי ערעור בפני בית המשפט העליון (במוטב שלושת השופטים וילנר, סולברג, ומינץ).
בית המשפט העליון (בהרכב של שלושה שופטים) קבע: לנוכח תפקידי המאסדר, הוא נתפס ע"י המחוקק הראשי כגורם המיטבי לקבל החלטות ביחס לשוק הרלבנטי, גם מטעמים של אחידות משפטית ראוי לאמץ את פרשנות המאסדר להנחיותיו. המאסדר הוא בעל מומחיות מיוחדת בתחומו ולו ידע מקצועי מובהק, כך שיש הצדקה לצמצום ההתערבות השיפוטית בהחלטותיו, לרבות ביחס לפרשנותו. קבלת פרשנות המאסדר תוביל להגשמה מיטבית של מדיניותו, ותקדם את האינטרס הציבורי. לנגד עיני המאסדר עומדים האינטרס הציבורי וטובת השוק עליו הוא מופקד. לכן יש ליתן משקל בכורה לעמדת הממונה באשר לפרשנות החוזרים, כל עוד היא מצויה במתחם הסבירות, מנומקת, בהירה ומבוססת על קביעות עובדתיות ועל תכליות השוק המפוקח. לנוכח האמור נדחתה בזמנו בקשת אישור הבקשה לתביעה ייצוגית.
בית המשפט העליון קיים דיון נוסף על פסק הדין הנ"ל בהרכב של שבעה שופטים.פסק הדין בדיון הנוסף הופך ברוב דעות את הקביעות העיקאיות שבפסק הדין הקודם ברוב של ארבעה מול שלושה (מפי המשנה לנשיאה מלצר ובהסכמת השופטים הנדל, פוגלמן, ברק-ארז ובניגוד לדעתם החולקת של השופטים וילנר, סולברג, ומינץ) ונקבע בדעת הרוב כי:
פרשנות המאסדר את חוזריו/הוראותיו לא בהכרח יתקבלו על ידי בית המשפט. כל מקרה ייבחן לגופו בהתאם לנסיבות, אומנם תוך "הטיית האוזן" לעמדתו הפרשנית של המאסדר כגורם בעל מומחיות מקצועית, אולם עמדתו הפרשנית לא תתקבל באופן גורף על ידי בית המשפט ואל יינתן לה המעמד בו צידד בית המשפט בפסק הדין הקודם. בסופו של יום גם הוראות והנחיות המאסד הינם חיקוק אשר הסמכות המכרעת לפרשנותו הינה בידי בית המשפט.
השיקולים בנוגע לקבלת או לאי קבלת עמדתם הפרשנית של מאסדרים, הינם כדלקמן:
א. האם הפרשנות המוצעת מטעם המאסדר תואמת את כללי הפרשנות המקובלים, כפי שנקבעו בפסיקה;
ב. האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר טכנית ומקצועית שאז יתרון המומחיות שלו עשוי לבוא לידי ביטוי, או שמא מדובר בעמדה נורמטיבית, שאז המומחיות נתונה לבימ"ש כפרשן המוסמך.
ג. האם המאסדר ניסח בעצמו את ההנחיות, או שמדובר בהנחיות ישנות שהוא רק מביע את עמדתו לגביהן כפרשן חיצוני.
ד. האם המאסדר הביא לידי ביטוי את מומחיותו בעמדה הפרשנית. דהיינו יש לבחון האם המומחיות של המאסדר אכן נדרשה בפועל לצורך גיבוש העמדה הפרשנית ביחס להנחיות הנדונות;
ה. האם יש חשש שהמאסדר נגוע בכשל רגולטורי (רגולציה מעוצבת באופן שמיטיב עם הגורמים המפוקחים, על חשבון טובת הציבור). במסגרת זו יש לבחון האם מדובר בשוק שהוכר בפסיקה ככזה שעלולה להתעורר בו בעיית "השבי הרגולטורי" (מקרים בהם קיים חשש שמא המאסדר "שבוי" בידי הגורם עליו הוא מפקח, ומזדהה עמו ועם מטרותיו. עד כדי חשש שהמאסדר יבקש לסייע לגורם זה, למעלה מן הדרוש, מתוך רצון לרצות אותו. התופעה נובעת, בין היתר, מקירבה של המאסדר לשוק המפוקח, ומקשר ארוך טווח שהוא מקיים עם "השחקנים החוזרים" בשוק זה);
ו. האם יש פערי כוחות ניכרים בין הצדדים המעורבים;
ז. האם יש חשש מפני התחשבות בשיקולי שמירת מוניטין ושמירת יציבות השוק המפוקח;
ח. האם יש חשש לתופעת "הדלת המסתובבת" (מכוחה נושאי משרה בכירים לשעבר במגזר הציבורי וברשויות הרגולטוריות מתמנים למשרות בגופים פרטיים, אשר עליהם הם פיקחו בעבר; ולהיפך; תופעה זו מעוררת חשש שמא מאסדרים יפעלו באופן שמיטיב עם הגופים המפוקחים, מתוך תקווה להותיר עליהם רושם חיובי ובציפייה לעבוד איתם בעתיד, כך שהרגולציה תעוצב למעשה, ואפילו שלא במודע, לטובת המפוקחים. וכן חשש שמא מאסדרים, אשר עבדו בעבר בגופים הפרטיים המפוקחים – יטו לטובתם מתוך הזדהות עמם, או עם בעיותיהם, או עם הניסיון והתודעה שצברו. למרות שמאסדרים לא בהכרח מודעים לכך שהם פועלים באופן מוטה, לטובת הגורם עליו הם מפקחים, והם עשויים לפעול מתוך אמונה שהם משרתים את טובת הציבור);
ט. האם המאסדר קיים היוועצות, או האם הוא הקנה זכות שימוע לצדדים לפני שנוסחה עמדתו הפרשנית, באופן שעשוי להפחית את החשש מכשל רגולטורי;
י. האם העמדה הפרשנית שהציג המאסדר מעמיקה, מנומקת ורחבת היקף;
יא. האם יש שני מאסדרים לאותו תחום שהציגו עמדות פרשניות נוגדות;
יב. האם המקרה נופל לגדר מקרים בהם עמדת המאסדר נובעת משיקולים שאינם ענייניים, או מניגוד עניינים, שאז תידחה עמדתו הפרשנית.
במקרה הספציפי של פסק הדין, נקבע בדעת רוב שאין מקום לקבל את עמדתו הפרשנית של הממונה ביחס לחוזריו. דהיינו בית המשפט דחה את עמדתו הפרשנית של הממונה לפיה חברות הביטוח פעלו כדין ובהתאם לחוזרים (ולכן התיק חזר לבית המשפט המחוזי על מנת שידון בבקשה לאישור התביעה הייצוגית).
נימוקי פסק הדין:
א. פרשנות הממונה לא נערכה לפי כללי הפרשנות המקובלים;
ב. פרשנות הממונה לא היתה מעמיקה דיה, נוסחה באופן לא חד-משמעי;
ג. החוזרים מנוסחים כך שאין צורך בהכרח בפרשנות מטעם גורם בעל מומחיות מקצועית;
ד. החוזרים ישנים ולא נוסחו על-ידי הממונה הנוכחי;
ה. קיים חשש לכשל מסוג "שבי רגולטורי", שכן מדובר בשוק בו יש מצד אחד חברות הביטוח הינן חברות חזקות ומאורגנות, ומצד שני ציבור המבוטחים שאיננו מתוחכם או מאורגן;
ו. קיים חשש שמא עמדתו הפרשנית של הממונה עלולה לנבוע משיקולים של שמירת מוניטין ושיקול שמירת יציבות.
הגנת "זוטי דברים" בתובענות ייצוגיות
נעיר כי פסק הדין בדיון הנוסף עסק גם בסוגיה נוספת והיא תחולתה של הגנת "זוטי דברים" בתובענות ייצוגיות: שעד היום טרם הוסדרה בפסיקה באופן חד משמעי. בית המשפט העליון קבע הלכה לפיה הגנת "זוטי דברים" איננה חלה בתובענות ייצוגיות.
לפרטים נוספים בעניין מבזק זה הנכם מוזמנים לפנות בטלפון 03-6074510 או בדוא"ל לעו"ד עופר חנוך, ראש מחלקת בנקאות, ביטוח ופיננסיים Ofer@gkh-law.com או לעו"ד יצחק אברהם itzchaka@gkh-law.com.
